z dnia 2 lutego 2021 r. (*1)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Dyrektywa 2003/6/WE – Artykuł 14 ust. 3 – Rozporządzenie (UE) nr 596/2014 – Artykuł 30 ust. 1 lit. b) – Nadużycia na rynku – Sankcje administracyjne o charakterze karnym – Brak współpracy z właściwymi organami – Artykuły 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo do milczenia i nieprzyczyniania się do obciążania samego siebie
W sprawie C‑481/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny, Włochy) postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 21 czerwca 2019 r., w postępowaniu:
DB
przeciwko
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob),
przy udziale:
Presidente del Consiglio dei ministri,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: K. Lenaerts, prezes, R. Silva de Lapuerta, wiceprezes, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, E. Regan, M. Ilešič, L. Bay Larsen, A. Kumin i N. Wahl, prezesi izb, T. von Danwitz, M. Safjan (sprawozdawca), F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis i N. Jääskinen, sędziowie,
rzecznik generalny: P. Pikamäe,
sekretarz: R. Schiano, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 13 lipca 2020 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 27 października 2020 r.,
wydaje następujący
1Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), a także wykładni i ważności art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) ( Dz.U. 2003, L 96, s. 16 ) oraz art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6 i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE ( Dz.U. 2014, L 173, s. 1 ).
2Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy DB a Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (krajową komisją ds. spółek i giełdy, Włochy) w przedmiocie zgodności z prawem kar nałożonych na DB za popełnienie czynów niedozwolonych w postaci wykorzystywania informacji poufnych i braku współpracy przy czynnościach śledczych prowadzonych przez Consob.
Ramy prawne
3Motywy 37, 38 i 44 dyrektywy 2003/6 mają następujące brzmienie:
„(37)
Wspólny minimalny zestaw skutecznych narzędzi i uprawnień właściwych organów każdego państwa członkowskiego zagwarantuje skuteczność nadzoru. Przedsiębiorstwa rynkowe i wszystkie podmioty aktywne gospodarczo powinny także przyczyniać się, na swoich poziomach, do integralności rynku. […]
[…]
4Artykuł 12 tej dyrektywy stanowi:
„1. Właściwe organy są wyposażone w uprawnienia nadzorcze i śledcze niezbędne do wypełniania ich funkcji. […]
2Bez uszczerbku dla art. 6 ust. 7 uprawnienia określone w ust. 1 niniejszego artykułu wykonywane są zgodnie z prawem krajowym i obejmują przynajmniej prawo do:
[…]
3Niniejszy artykuł pozostaje bez uszczerbku dla krajowych przepisów prawa w sprawie tajemnicy zawodowej”.
5W myśl art. 14 wspomnianej dyrektywy:
„1. Bez uszczerbku dla prawa państw członkowskich do nakładania sankcji karnych państwa członkowskie zapewniają, zgodnie ze swoim prawem krajowym, możliwość podjęcia właściwych środków administracyjnych lub nałożenia sankcji administracyjnych na osoby odpowiedzialne za niestosowanie przepisów przyjętych w ramach wprowadzania w życie niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie zapewniają, że środki te będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
2Zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 17 ust. 2 Komisja sporządzi, w celach informacyjnych, wykaz środków administracyjnych i sankcji określonych w ust. 1.
3Państwa członkowskie ustalą sankcje stosowane za odmowę współpracy przy czynnościach śledczych określony[ch] w art. 12.
[…]”.
6Motywy 62, 63, 66 i 77 rozporządzenia nr 596/2014, które uchyliło i zastąpiło dyrektywę 2003/6 ze skutkiem od dnia 3 lipca 2016 r., mają następujące brzmienie:
„(62)
Zestaw skutecznych narzędzi, uprawnień i zasobów dla właściwych organów każdego z państw członkowskich gwarantuje skuteczność nadzoru. Dlatego też w niniejszym rozporządzeniu przewidziano w szczególności minimalny zestaw uprawnień nadzorczych i uprawnień do czynności wyjaśniających, jakie należy powierzyć właściwym organom państw członkowskich zgodnie z prawem krajowym. […]
[…]
[…]
7Zgodnie z art. 14 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Zakaz wykorzystywania i bezprawnego ujawniania informacji poufnych”:
„Zabrania się każdej osobie:
8Artykuł 23 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Uprawnienia właściwych organów”, stanowi w ust. 2 i 3:
„2. W celu wykonywania swoich obowiązków wynikających z niniejszego rozporządzenia właściwe organy posiadają zgodnie z prawem krajowym co najmniej uprawnienia w zakresie nadzoru i czynności wyjaśniających do:
[…]
3Państwa członkowskie gwarantują odpowiednie środki umożliwiające właściwym organom posiadanie wszystkich uprawnień w zakresie nadzoru i czynności wyjaśniających, koniecznych do wykonywania ich obowiązków.
[…]”.
9Artykuł 30 tego rozporządzenia, zatytułowany „Sankcje administracyjne i inne środki administracyjne”, stanowi:
„1. Bez uszczerbku dla jakichkolwiek sankcji karnych oraz bez uszczerbku dla uprawnień nadzorczych właściwych organów zgodnie z art. 23 państwa członkowskie zgodnie z prawem krajowym przyznają właściwym organom uprawnienia do stosowania odpowiednich sankcji administracyjnych i innych środków administracyjnych w związku co najmniej z następującymi naruszeniami:
Do dnia 3 lipca 2016 r. państwa członkowskie mogą postanowić, że nie określą przepisów dotyczących sankcji administracyjnych, o których mowa w akapicie pierwszym, jeżeli naruszenia, o których mowa w akapicie pierwszym lit. a) i b), już podlegają sankcjom karnym określonym w prawie krajowym. W takim przypadku państwa członkowskie szczegółowo powiadamiają Komisję i [Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (EUNGiPW)] o odnośnych przepisach ich prawa karnego.
[…]
2Państwa członkowskie zapewniają, zgodnie z prawem krajowym, by w razie wystąpienia naruszeń, o których mowa w ust. 1 akapit pierwszy lit. a), właściwe organy miały uprawnienia do nakładania co najmniej następujących sankcji administracyjnych i stosowania co najmniej następujących środków administracyjnych:
[…]
Odniesienia do właściwego organu w niniejszym ustępie pozostają bez uszczerbku dla zdolności właściwego organu do wykonywania swoich funkcji w jakikolwiek ze sposobów, o których mowa w art. 23 ust. 1.
[…]
3Państwa członkowskie mogą przyznać właściwym organom dodatkowe uprawnienia, oprócz uprawnień wymienionych w ust. 2, oraz ustanowić wyższe sankcje niż określono w tym ustępie”.
10Republika Włoska dokonała transpozycji dyrektywy 2003/6 w drodze art. 9 legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (ustawy nr 62 wprowadzającej przepisy dotyczące wykonania zobowiązań wynikających z członkostwa Włoch we Wspólnotach Europejskich – ustawa wspólnotowa 2004) z dnia 18 kwietnia 2005 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 76 z dnia 27 kwietnia 2005 r.). Artykuł ten włączył do decreto legislativo n. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (dekretu ustawodawczego nr 58 zawierającego tekst jednolity przepisów dotyczących pośrednictwa finansowego w rozumieniu art. 8 i 21 ustawy z dnia 6 lutego 1996 r., nr 52) z dnia 24 lutego 1998 r. (zwanego dalej „tekstem jednolitym”) wiele przepisów, w tym art. 187 bis, dotyczący czynu niedozwolonego o charakterze administracyjnym w postaci wykorzystywania informacji poufnych, oraz art. 187 quindecies, dotyczący sankcji stosowanych w przypadku braku współpracy przy czynnościach śledczych podejmowanych przez Consob.
11Artykuł 187 bis tekstu jednolitego, zatytułowany „Wykorzystywanie poufnych informacji”, w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu przed sądem odsyłającym miał następujące brzmienie:
„1. Bez uszczerbku dla sankcji karnych, którymi zagrożony jest czyn stanowiący przestępstwo, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 20000 EUR do 3000000 EUR, każdy, kto będąc w posiadaniu informacji poufnych ze względu na sprawowaną funkcję członka organów administracyjnych albo zarządzających lub nadzorczych emitenta, na udział w kapitale zakładowym emitenta lub na świadczenie pracy, na wykonywanie zawodu lub na sprawowanie funkcji, także publicznej, lub na sprawowanie urzędu:
2Karze, o której mowa w ust. 1, podlega również każdy, kto będąc w posiadaniu informacji poufnych na skutek przygotowania lub popełnienia czynów przestępczych, popełnia jeden z czynów określonych w ust. 1.
3Do celów niniejszego artykułu termin »instrumenty finansowe« oznacza również instrumenty finansowe, o których mowa w art. 1 ust. 2, których wartość zależy od instrumentu finansowego, o którym mowa w art. 180 ust. 1 lit. a).
4Karze przewidzianej w ust. 1 podlega również każdy, kto jest w posiadaniu informacji poufnych i wie lub powinien wiedzieć, przy zachowaniu zwykłej staranności, o ich poufnym charakterze, i popełnia jeden z czynów określonych w rzeczonym ustępie.
5Administracyjne kary pieniężne przewidziane w ust. 1, 2 i 4 podwyższa się do trzykrotności ich wysokości lub do kwoty wyższej, odpowiadającej dziesięciokrotności wpływów lub korzyści uzyskanych z czynu niedozwolonego, jeżeli z powodu osobowości sprawcy czynu niedozwolonego lub wielkości wpływów lub korzyści uzyskanych z czynu niedozwolonego kary wydają się niewystarczające, nawet gdy wymierzono je w maksymalnej wysokości.
6W przypadkach, o których mowa w niniejszym artykule, usiłowanie traktuje się jako popełnienie czynu”.
12W brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym art. 187 quindecies tekstu jednolitego, zatytułowany „Ochrona działalności nadzorczej Consobu”, stanowił:
„1. Poza przypadkami przewidzianymi w art. 2638 codice civile (kodeksu cywilnego) każdy, kto nie stosuje się w terminie do poleceń Consobu lub opóźnia wykonanie jej zadań, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 10000 EUR do 200000 EUR”.
13Ów art. 187 quindecies został zmieniony decreto legislativo n. 129 del 2017 (dekretem ustawodawczym nr 129 z 2017 r.). W wersji obecnie obowiązującej rzeczony art. 187 quindecies, zatytułowany „Ochrona działalności nadzorczej Banca d’Italia (banku Włoch) i Consobu”, ma następujące brzmienie:
„1. Poza przypadkami przewidzianymi w art. 2638 kodeksu cywilnego podlega grzywnie zgodnie z niniejszym artykułem każdy, kto nie stosuje się w terminie do poleceń banku Włoch i Consobu lub nie współpracuje z tymi organami przy wykonywaniu ich zadań nadzorczych lub opóźnia ich wykonanie.
1 bis. Jeżeli naruszenie popełniła osoba fizyczna, podlega ona administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 10000 EUR do 5000000 EUR.
[…]”.
14Decyzją z dnia 2 maja 2012 r. Consob, na podstawie art. 187 bis tekstu jednolitego, nałożył na DB dwie kary pieniężne w wysokości odpowiednio 200000 EUR i 100000 EUR za popełniony w dniach od 19 do 26 lutego 2009 r. czyn niedozwolony o charakterze administracyjnym polegający na wykorzystywaniu informacji poufnych, obejmujący dwa działania, a mianowicie wykorzystywanie informacji poufnych i bezprawne ujawnienie informacji poufnych.
15Consob nałożył na DB również karę pieniężną w wysokości 50000 EUR z tytułu czynu niedozwolonego o charakterze administracyjnym, o którym mowa w art. 187 quindecies tekstu jednolitego, za to, że zainteresowany wielokrotnie przesuwał termin przesłuchania, na które został wezwany jako osoba mająca informacje o okolicznościach faktycznych, i odmawiał udzielenia odpowiedzi na pytania zadane mu na przesłuchaniu, kiedy się na nie stawił.
16Ponadto Consob nałożył na niego dodatkową karę w postaci tymczasowej utraty nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 187 quater ust. 1 tekstu jednolitego, przez okres osiemnastu miesięcy, i nakazał przepadek równowartości korzyści lub narzędzi użytych w celu ich uzyskania, na podstawie art. 187 sexies tekstu jednolitego.
17DB wniósł sprzeciw od decyzji nakładającej sankcje do Corte d’appello di Roma (sądu apelacyjnego w Rzymie, Włochy), który sprzeciw ten oddalił. DB wniósł zatem skargę kasacyjną od orzeczenia tego sądu do Corte suprema di cassazione (sądu kasacyjnego, Włochy). Postanowieniem z dnia 16 lutego 2018 r. sąd ten skierował do Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego, Włochy) dwa zagadnienia incydentalne dotyczące zgodności z konstytucją, z których tylko pierwsze ma znaczenie w kontekście niniejszego odesłania prejudycjalnego.
18Zagadnienie to dotyczy art. 187 quindecies tekstu jednolitego w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje kary za niezastosowanie się w terminie do poleceń Consobu lub opóźnienie wykonywania przez ten organ funkcji nadzorczych, w tym w odniesieniu do osoby, której Consob w ramach pełnienia owych funkcji zarzuca wykorzystanie informacji poufnych.
19W postanowieniu odsyłającym Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) zwraca uwagę, że kwestia zgodności z konstytucją art. 187 quindecies tekstu jednolitego została podniesiona w odniesieniu do szeregu praw i zasad, przy czym niektóre z nich wynikają z prawa krajowego, a mianowicie przewidziane we włoskiej konstytucji prawo do obrony i zasada równości stron w postępowaniu sądowym, zaś inne z prawa międzynarodowego i prawa Unii.
20Zdaniem tego sądu oparte na przywołanych postanowieniach konstytucji, przepisach prawa Unii i postanowieniach prawa międzynarodowego prawo do milczenia i nieprzyczyniania się do obciążania samego siebie (zwane dalej „prawem do milczenia”) nie może uzasadniać odmowy stawienia się ani opóźnienia w stawieniu się przez daną osobę na przesłuchanie zarządzone przez Consob, o ile zagwarantowane zostanie jej prawo do nieudzielania odpowiedzi na pytania zadane w trakcie takiego przesłuchania. W tym wypadku gwarancja taka nie została jednak udzielona.
21Zdaniem sądu odsyłającego należy, po pierwsze, wziąć pod uwagę ryzyko, że ze względu na obowiązek współpracy z właściwym organem domniemany sprawca czynu niedozwolonego o charakterze administracyjnym zagrożonego sankcją karną mógłby faktycznie przyczynić się do sformułowania wobec siebie oskarżenia na gruncie prawa karnego. Sąd ten podkreśla w tym względzie, że w prawie włoskim zarzucane DB wykorzystywanie informacji poufnych stanowi zarówno czyn niedozwolony o charakterze administracyjnym, jak i przestępstwo karne, oraz że dotyczące tego czynu postępowania mogą być wszczynane i prowadzone równolegle, o ile jest to zgodne z zasadą ne bis in idem ustanowioną w art. 50 karty (wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16 , EU:C:2018:193 , pkt 42 – 63 ).
22Po drugie, sąd odsyłający przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka prawo do milczenia, które wynika z art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), zostaje naruszone, w sytuacji gdy prawo krajowe przewiduje karanie osób, które nie odpowiedziały na pytania organów administracyjnych w ramach postępowań w przedmiocie stwierdzenia popełnienia czynów niedozwolonych o charakterze administracyjnym podlegających sankcjom karnym (wyroki ETPC: z dnia 3 maja 2001 r. w sprawie J.B. przeciwko Szwajcarii, CE:ECHR:2001:0503JUD003182796, §§ 63–71; z dnia 4 października 2005 r. w sprawie Shannon przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:2005:1004JUD000656303, §§ 38–41; z dnia 5 kwietnia 2012 r. w sprawie Chambaz przeciwko Szwajcarii, CE:ECHR:2012:0405JUD001166304, §§ 50–58).
23Zdaniem sądu odsyłającego, skoro art. 187 quindecies tekstu jednolitego został wprowadzony do włoskiego porządku prawnego w wykonaniu szczególnego obowiązku nałożonego przez art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 i stanowi obecnie wykonanie art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014, ewentualne stwierdzenie niezgodności z konstytucją wspomnianego art. 187 quindecies mogłoby być sprzeczne z prawem Unii, gdyby te przepisy prawa wtórnego Unii należało rozumieć w ten sposób, że nakładają one na państwa członkowskie obowiązek wymierzania kar za milczenie podejrzanej o wykorzystanie informacji poufnych osoby podczas jej przesłuchania przez właściwy organ. Można jednak wątpić w zgodność tak rozumianych przepisów, o których mowa powyżej, z art. 47 i 48 karty, które wydają się również przyznawać prawo do milczenia w tych samych granicach, jak te wynikające z art. 6 EKPC i włoskiej konstytucji.
24Sąd odsyłający wskazuje również, że orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym osoba, której dotyczy dochodzenie w ramach postępowania w sprawie naruszenia reguł Unii w dziedzinie konkurencji, jest zobowiązana do udzielenia odpowiedzi na pytania czysto faktyczne, prowadzi jednak do istotnego ograniczenia zakresu prawa zainteresowanego do nieprzyczyniania się poprzez swoje oświadczenia, nawet pośrednio, do oskarżania samego siebie.
25Tymczasem orzecznictwo to, które formowało się w odniesieniu do osób prawnych, a nie osób fizycznych, i w dużej mierze przed przyjęciem karty, wydaje się trudne do pogodzenia z uznanym przez Trybunał w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., Di Puma i Zecca ( C‑596/16 i C‑597/16 , EU:C:2018:192 ), karnym charakterem sankcji administracyjnych przewidzianych we włoskim porządku prawnym w odniesieniu do wykorzystywania informacji poufnych.
26Ponieważ kwestia, czy art. 47 i 48 karty wymagają, w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczącego art. 6 EKPC, poszanowania prawa do milczenia w ramach postępowań administracyjnych, mogących doprowadzić do nałożenia sankcji karnych, nie była dotąd poruszana przez Trybunał ani przez prawodawcę Unii, sąd odsyłający uważa, że przed rozstrzygnięciem przedłożonej mu kwestii zgodności z konstytucją należy zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o dokonanie wykładni i, w stosownym przypadku, ocenę ważności, w świetle art. 47 i 48 karty, art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6, a także art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014.
27W tych okolicznościach Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 jako mający nadal zastosowanie ratione temporis, i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014 należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na odstąpienie od ukarania tego, kto odmawia udzielenia odpowiedzi na pytania właściwego organu, z których może wyniknąć jego odpowiedzialność za czyn niedozwolony podlegający karze w drodze sankcji administracyjnych o charakterze [»represyjnym«]?
28W swoich uwagach na piśmie Rada Unii Europejskiej zastanawia się nad znaczeniem, jakie dla wydania orzeczenia w postępowaniu głównym ma rozporządzenie nr 596/2014, które – z uwagi na datę wejścia w życie – nie ma zastosowania do okoliczności faktycznych badanych w postępowaniu głównym.
29Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny, przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie przez Trybunał, korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie wniosku sądu krajowego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, iż wykładnia prawa Unii, o którą się zwrócono, lub badanie jego ważności nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego lub prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania, jak również zrozumienia powodów, dla których sąd krajowy uważa, że potrzebuje odpowiedzi na te pytania w celu wydania rozstrzygnięcia w zawisłym przed nim sporze (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 listopada 2009 r., Filipiak, C‑314/08 , EU:C:2009:719 , pkt 40 – 42 ; z dnia 12 grudnia 2019 r., Slovenské elektrárne, C‑376/18 , EU:C:2019:1068 , pkt 24 ).
30W niniejszej sprawie Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny) uważa, że powinien wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności z konstytucją art. 187 quindecies tekstu jednolitego nie tylko w wersji obowiązującej w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, która transponowała art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6, lecz również w obecnie obowiązującym brzmieniu, które wdraża art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014. W tym względzie trybunał ten zwraca uwagę na spójność i stosunek ciągłości między przepisami dyrektywy 2003/6 a przepisami rozporządzenia nr 596/2014, które uzasadniają całościową analizę analogicznych przepisów, jakimi są art. 14 ust. 3 tej dyrektywy i art. 30 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia.
31Ponadto, jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi, stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 187 quindecies tekstu jednolitego miałoby również wpływ na obowiązującą obecnie wersję tego artykułu, która wdraża art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014.
32W tym kontekście nie jest oczywiste, że wykładnia tego ostatniego przepisu, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym.
33Wobec powyższego przedłożone pytania należy uznać za dopuszczalne.
34Poprzez przedstawione pytania, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014 w związku z art. 47 i 48 karty należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez właściwy organ na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny.
35W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia mają zastosowanie do instytucji Unii Europejskiej oraz do państw członkowskich w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii.
36Ponadto, o ile przedstawione pytania dotyczą art. 47 i 48 karty, które ustanawiają w szczególności prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy i domniemanie niewinności, o tyle wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnosi się również do praw zagwarantowanych w art. 6 EKPC. Tymczasem, chociaż wskazana konwencja, do czasu przystąpienia do niej Unii, nie stanowi aktu prawnego formalnie obowiązującego w porządku prawnym Unii, to jednak należy przypomnieć, że prawa podstawowe chronione na mocy EKPC są częścią prawa Unii jako jego zasady ogólne, co potwierdzono w art. 6 ust. 3 TUE. Ponadto art. 52 ust. 3 karty, który stanowi, że zawarte w niej prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, mają takie samo znaczenie i zakres jak prawa przyznane przez rzeczoną konwencję, ma na celu zapewnienie niezbędnej spójności między odpowiednimi prawami przewidzianymi w obu tych aktach bez naruszania autonomii prawa Unii i Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16 , EU:C:2018:193 , pkt 24 , 25 ).
37Zgodnie z wyjaśnieniami dotyczącymi karty praw podstawowych ( Dz.U. 2007, C 303, s. 17 ) art. 47 akapit drugi karty odpowiada art. 6 ust. 1 EKPC, a art. 48 karty – art. 6 ust. 2 i 3 EKPC. Dokonując wykładni praw zagwarantowanych w art. 47 akapit drugi i art. 48 karty, Trybunał powinien zatem wziąć pod uwagę odpowiednie prawa zagwarantowane w art. 6 EKPC, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, jako próg minimalnej ochrony [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17 , EU:C:2019:432 , pkt 72 ; z dnia 6 października 2020 r., La Quadrature du Net i in., C‑511/18, C‑512/18 i C‑520/18 , EU:C:2020:791 , pkt 124 ; a także z dnia 17 grudnia 2020 r., Centraal Israëlitisch Consistorie van België i in., C‑336/19 , EU:C:2020:1031 , pkt 56 ].
38W tym względzie Europejski Trybunał Praw Człowieka zauważył, że chociaż w art. 6 EKPC nie wspomniano wyraźnie o prawie do milczenia, to jednak stanowi ono powszechnie uznaną normę międzynarodową, która stanowi sedno pojęcia rzetelnego procesu sądowego. Poprzez ochronę oskarżonego przed nadużywaniem przymusu przez władze prawo to przyczynia się do unikania błędów w wymiarze sprawiedliwości i do zagwarantowania rezultatu zamierzonego we wspomnianym art. 6 (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie John Murray przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:1996:0208JUD001873191, § 45).
39Jako że ochrona prawa do milczenia zmierza do zapewnienia, aby w sprawie karnej oskarżenie popierało swą argumentację dowodami bez uciekania się do dowodów uzyskanych w drodze przymusu lub wywierania presji, wbrew woli oskarżonego (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie Saunders przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 68), prawo to zostaje naruszone w szczególności w sytuacji, gdy podejrzany, któremu zagrożono zastosowaniem sankcji za odmowę zeznań, składa zeznania bądź zostaje ukarany za odmowę ich złożenia (zob. podobnie wyrok ETPC z dnia 13 września 2016 r. w sprawie Ibrahim i in. przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:2016:0913JUD005054108, § 267).
40Prawa do milczenia nie można racjonalnie ograniczyć do przyznania się do winy ani do wypowiedzi, które bezpośrednio obciążają przesłuchiwaną osobę, lecz obejmuje ono również informacje na temat okoliczności faktycznych, które mogą zostać później wykorzystane na poparcie oskarżenia, a tym samym mieć wpływ na skazanie tej osoby lub nałożoną na nią karę (zob. podobnie wyroki ETPC: z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie Saunders przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, CE:ECHR:1996:1217JUD001918791, § 71; z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie Corbet i in. przeciwko Francji, CE:ECHR:2015:0319JUD000749411, § 34).
41Niemniej jednak prawo do milczenia nie może uzasadniać całkowitego braku współpracy z właściwymi organami, na przykład w postaci odmowy stawienia się na przewidziane przez te organy przesłuchanie czy też podejmowania działań mających na celu opóźnienie owego przesłuchania.
42Co się tyczy kwestii, pod jakimi warunkami rzeczone prawo powinno być również respektowane w ramach postępowań w sprawie stwierdzenia popełnienia czynów niedozwolonych o charakterze administracyjnym, należy podkreślić, że prawo to powinno mieć zastosowanie w kontekście postępowań mogących doprowadzić do nałożenia sankcji administracyjnych o charakterze karnym. Trzy kryteria mają znaczenie dla oceny rzeczonego charakteru. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugie dotyczy samego charakteru naruszenia, a trzecie odnosi się do stopnia surowości grożącej zainteresowanemu sankcji (wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16 , EU:C:2018:193 , pkt 28 ).
43Chociaż to do sądu odsyłającego należy ustalenie w świetle tych kryteriów, czy sankcje administracyjne, o których mowa w postępowaniu głównym, mają charakter karny, to jednak sąd ten słusznie przypomina, że w świetle orzecznictwa Trybunału okazuje się, iż niektóre sankcje administracyjne nakładane przez Consob realizują funkcję represyjną i wykazują na tyle wysoki stopień surowości, by mogły one mieć charakter karny (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 marca 2018 r., Di Puma i Zecca, C‑596/16 i C‑597/16 , EU:C:2018:192 , pkt 38 ; a także z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in., C‑537/16 , EU:C:2018:193 , pkt 34 , 35 ). Do tego samego wniosku doszedł też zasadniczo Europejski Trybunał Praw Człowieka (wyrok ETPC z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie Grande Stevens i in. przeciwko Włochom, CE:ECHR:2014:0304JUD001864010, § 101).
44Ponadto, nawet przy założeniu, że w niniejszym wypadku sankcje nałożone na DB przez organ nadzorczy, o którym mowa w postępowaniu głównym, nie powinny mieć charakteru karnego, konieczność poszanowania prawa do milczenia w ramach prowadzonego przez ten organ dochodzenia mogłaby również wynikać z zasygnalizowanej przez sąd odsyłający okoliczności, że zgodnie z ustawodawstwem krajowym dowody uzyskane w ramach tego postępowania mogą zostać wykorzystane w ramach postępowania karnego prowadzonego przeciwko tej samej osobie w celu udowodnienia popełnienia przestępstwa karnego.
45W świetle rozważań zawartych w pkt 35–44 niniejszego wyroku należy uznać, że wśród gwarancji wynikających z art. 47 akapit drugi i art. 48 karty, których przestrzegania przy wprowadzaniu w życie prawa Unii wymaga się zarówno od instytucji Unii, jak i od państw członkowskich, znajduje się w szczególności prawo do milczenia osoby fizycznej „oskarżonej” w rozumieniu drugiego z tych postanowień. Prawo to stoi w szczególności na przeszkodzie ukaraniu takiej osoby za odmowę udzielenia właściwemu organowi na podstawie dyrektywy 2003/6 lub rozporządzenia nr 596/2014 odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
46Analizy tej nie podważa orzecznictwo Trybunału dotyczące reguł Unii w dziedzinie konkurencji, z którego wynika zasadniczo, że w ramach postępowania mającego na celu stwierdzenie naruszenia tych reguł dane przedsiębiorstwo może być zobowiązane do dostarczenia wszelkich niezbędnych informacji odnoszących się do okoliczności faktycznych, które mogą być mu znane, i do przekazania, w razie potrzeby, posiadanych przez nie dokumentów dotyczących tych okoliczności, nawet jeśli mogą one posłużyć do ustalenia, w szczególności w odniesieniu do tego przedsiębiorstwa, istnienia zachowania antykonkurencyjnego (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 października 1989 r., Orkem/Komisja, 374/87 , EU:C:1989:387 , pkt 34 ; z dnia 29 czerwca 2006 r., Komisja/SGL Carbon, C‑301/04 P , EU:C:2006:432 , pkt 41 ; z dnia 25 stycznia 2007 r., Dalmine/Komisja, C‑407/04 P , EU:C:2007:53 , pkt 34 ).
47Z jednej strony bowiem Trybunał orzekł również w tym kontekście, że na przedsiębiorstwo to nie można nałożyć obowiązku udzielenia odpowiedzi, w których musiałoby ono przyznać, że naruszenie takie zaistniało (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 października 1989 r., Orkem/Komisja, 374/87 , EU:C:1989:387 , pkt 35 ; z dnia 29 czerwca 2006 r., Komisja/SGL Carbon, C‑301/04 P , EU:C:2006:432 , pkt 42 ).
48Z drugiej strony, jak wskazuje sam sąd odsyłający, orzecznictwo przypomniane w dwóch poprzednich punktach niniejszego wyroku dotyczy postępowań mogących prowadzić do nałożenia sankcji na przedsiębiorstwa i związki przedsiębiorstw. Nie może ono być stosowane w drodze analogii, gdy chodzi o ustalenie zakresu prawa do milczenia osób fizycznych, które, tak jak DB, zostały objęte postępowaniem dotyczącym czynu niedozwolonego w postaci wykorzystywania informacji poufnych.
49W świetle wyrażonych przez sąd odsyłający wątpliwości co do ważności – w świetle prawa do milczenia uregulowanego w art. 47 akapit drugi i art. 48 karty – art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014 należy jeszcze zbadać, czy te przepisy prawa wtórnego Unii mogą być interpretowane w sposób zgodny z prawem do milczenia w zakresie, w jakim nie nakazują one ukarania osoby fizycznej za odmowę udzielenia organowi właściwemu na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
50W tym względzie należy na wstępie przypomnieć, że zgodnie z ogólną zasadą wykładni tekst prawa wtórnego Unii powinien być interpretowany, tak dalece jak to możliwe, w sposób, który nie podważa jego ważności, i w zgodzie z całością prawa pierwotnego, w tym w szczególności z postanowieniami karty. W związku z tym wówczas gdy tekst prawa wtórnego Unii można poddać więcej niż jednej wykładni, należy dać raczej pierwszeństwo tej wykładni, która zapewnia zgodność przepisu z prawem pierwotnym, niż wykładni prowadzącej do uznania jego niezgodności z tym prawem [wyrok z dnia 14 maja 2019 r., M i in. (cofnięcie statusu uchodźcy), C‑391/16, C‑77/17 i C‑78/17 , EU:C:2019:403 , pkt 77 ]. Zarówno w motywie 44 dyrektywy 2003/6, jak i w motywie 77 rozporządzenia nr 596/2014 podkreślono zresztą, że oba te akty są zgodne z prawami podstawowymi i zasadami zapisanymi w karcie.
51Co się tyczy przede wszystkim art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6, przepis ten stanowi, że państwa członkowskie ustalą sankcje stosowane za odmowę współpracy przy czynnościach śledczych określonych w art. 12 tej dyrektywy. W tym ostatnim artykule uściślono, że w tym zakresie właściwy organ powinien mieć możliwość wystąpienia z żądaniem informacji do wszystkich oraz, w razie potrzeby, wezwania i przesłuchania konkretnej osoby.
52O ile brzmienie tych dwóch przepisów nie wyklucza w sposób wyraźny tego, by nałożony na państwa członkowskie obowiązek określenia sankcji mających zastosowanie w takiej sytuacji znalazł zastosowanie również w wypadku odmowy udzielenia temu organowi przez przesłuchiwaną osobę odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej, o tyle żaden z elementów treści art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 nie stoi również na przeszkodzie takiej wykładni tego przepisu, w myśl której ów obowiązek nie znajduje zastosowania w podobnej sytuacji.
53Co się tyczy następnie art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014, przepis ten nakłada obowiązek określenia sankcji administracyjnych za brak współpracy lub podporządkowania się wymogom czynności wyjaśniających, kontroli lub wnioskowi, o których mowa w art. 23 ust. 2 tego rozporządzenia, przy czym w lit. b) tego ostatniego przepisu uściślono, że dotyczy to także przesłuchiwania osób w celu uzyskania informacji.
54Należy jednak zauważyć, że o ile art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 596/2014 wymaga od państw członkowskich zapewnienia, aby właściwe organy były uprawnione do nakładania sankcji i stosowania innych odpowiednich środków, w szczególności w sytuacjach, o których mowa w lit. b) tego przepisu, o tyle nie zobowiązuje on państw członkowskich do przyjęcia uregulowań przewidujących stosowanie takich sankcji lub środków wobec osób fizycznych, które w ramach dochodzenia dotyczącego czynu niedozwolonego zagrożonego sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny odmawiają udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tych osób do odpowiedzialności za taki czyn lub odpowiedzialności karnej.
55Wynika z tego, że zarówno art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6, jak i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014 mogą podlegać wykładni zgodnej z art. 47 i 48 karty, w myśl której przepisy te nie wymagają, aby osoba fizyczna była karana za odmowę udzielenia właściwemu organowi odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
56Po przyjęciu takiej wykładni ważność wskazanych przepisów prawa wtórnego Unii nie może zostać naruszona, w świetle art. 47 i 48 karty, ze względu na to, że przepisy te nie wykluczają wyraźnie nałożenia sankcji za taką odmowę.
57Należy wreszcie przypomnieć w tym kontekście, że państwa członkowskie powinny korzystać z przyznanych im na mocy aktu prawa wtórnego Unii uprawnień dyskrecjonalnych w sposób zgodny z prawami podstawowymi (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2019 r., E., C‑635/17 , EU:C:2019:192 , pkt 53 , 54 ). W ramach wykonywania obowiązków wynikających z dyrektywy 2003/6 lub rozporządzenia nr 596/2014 ich zadaniem jest zatem – jak podkreślono w pkt 45 niniejszego wyroku – zapewnienie, aby respektując prawo do milczenia zagwarantowane w art. 47 i 48 karty, właściwy organ nie mógł ukarać osoby fizycznej za odmowę udzielenia mu odpowiedzi, które mogłyby prowadzić do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
58W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, że art. 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6 i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 596/2014 w związku z art. 47 i 48 karty należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez właściwy organ na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
59Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 14 ust. 3 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku) i art. 30 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6 i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE, w związku z art. 47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że pozwalają one państwom członkowskim na niekaranie osoby fizycznej, która w ramach dochodzenia prowadzonego przeciwko niej przez właściwy organ na podstawie tej dyrektywy lub tego rozporządzenia odmawia udzielenia temu organowi odpowiedzi, które mogą prowadzić do pociągnięcia jej do odpowiedzialności za czyn niedozwolony zagrożony sankcjami administracyjnymi mającymi charakter karny lub odpowiedzialności karnej.
Podpisy
(*1) Język postępowania: włoski.
Tekstas iš mūsų archyvo (Europos Sąjungos leidinių biuro „Cellar“ duomenys). Commission Decision 2011/833/EU — free reuse incl. commercial; attribution to EUR-Lex / Court of Justice of the European Union required; EUR-Lex is not the authentic record of the Court.