18 giugno 1991 (*1)
Nella causa C-260/89,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, dal Monomeles Protodikeío (Tribunale di primo grado) di Salonicco (Grecia) nella causa dinanzi ad esso pendente tra
Elliniki Radiophonia Tileorassi Anonimi Etairìa (ERT AE),
interveniente:
Panellinia omospondia syllogon prossopikou ERT
e
Dimotiki Etairia Pliroforissis (DEP),
Sotirios Kouvelas,
intervenienti:
Nicolaos Avdellas e altri,
domanda vertente sull'interpretazione del Trattato CEE, e in particolare dei relativi artt. 2, 3, lett. f), 9, 30, 36, 85 e 86,
LA CORTE,
composta dai signori Ö. Due, presidente, T. F. O'Higgins, G. C. Rodríguez Iglesias e M. Díez de Velasco, presidenti di sezione, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliét, F. A. Schockweiler e P. J. G. Kapteyn, giudici,
avvocato generale: C. O. Lenz
cancelliere: H. A. Rühl, amministratore principale
viste le osservazioni scritte presentate:
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali della Elliniki Radiophonia Tileorasi Anonimi Etairia, della Dimotiki Etairia Pliroforissis e della Commissione svolte all'udienza del 27 novembre 1990,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 23 gennaio 1991,
ha pronunciato la seguente
1Con sentenza 11 aprile 1989, pervenuta alla Corte il 16 agosto successivo, il Monomeles Protodikeío (Tribunale di primo grado) di Salonicco, decidendo su un procedimento sommario, ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione del Trattato, e in particolare degli artt. 2, 3, lett. f), 9, 30, 36, 85 e 86, nonché dell'art. 10 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali 4 novembre 1950 (in prosieguo: la « Convenzione europea dei diritti dell'uomo »), al fine di valutare la compatibilità con dette disposizioni di un regime nazionale di diritti esclusivi in materia di televisione.
2Dette questioni sono state sollevate nel contesto di una controversia che contrappone l'Elliniki Radiophonia Tileorasi Anonimi Etairia (in prosieguo: la « ERT»), impresa ellenica di radio e di televisione alla quale lo Stato ellenico ha concesso dei diritti esclusivi per l'esercizio delle sue attività, alla Dimotiki Etairia Pliroforissis (in prosieguo: la « DEP »), azienda municipale di informazione di Salonicco, e al sig. S. Kouvelas, sindaco di detta città. Nonostante l'esistenza dei diritti esclusivi di cui la ERT beneficia, la DEP e il sindaco creavano nel 1989 in Salonicco una stazione che a partire dallo stesso anno iniziava la diffusione di emissioni televisive.
3L'ERT è stata costituita con legge n. 1730/1987 (Gazzetta ufficiale della Repubblica ellenica n. 145 A del 18 agosto 1987, pag. 144). Secondo l'art. 2, n. 1, di detta legge, scopo dell'ERT è quello di organizzare lo sfruttamento e lo sviluppo della radiodiffusione nonché di contribuire all'informazione, alla cultura e all'intrattenimento del popolo ellenico, senza fini di lucro. Il n. 2 di questo articolo dispone che lo Stato concede all'ERT un privilegio esclusivo in materia di radio e di televisione per tutte le attività che concorrono alla realizzazione del suo obiettivo. Il privilegio comprende, in particolare, l'emissione di suoni e di immagini di qualsiasi natura a partire dal territorio ellenico tramite i sistemi di radiodiffusione e televisione destinati alla ricezione sia generale, sia attraverso circuiti speciali chiusi, sotto forma di reti di cavi o sotto qualsiasi altra forma, e l'installazione di stazioni di radiodiffusione e di televisione. In virtù del n. 3, dell'art. 2, l'ERT produce e gestisce con ogni mezzo emissioni di radiodiffusione e di televisione. L'art. 16, n. 1, della stessa legge vieta a chiunque di intraprendere senza l'autorizzazione dell'ERT attività per le quali l'ERT detiene un diritto esclusivo.
4Ritenendo che le attività della DEP e del sindaco di Salonicco ricadessero sotto i propri diritti esclusivi, l'ERT adiva il Tribunale di primo grado di Salonicco con un procedimento sommario al fine di far vietare, sulla base dell'art. 16 della citata legge n. 1730/1987, la diffusione di qualsiasi emissione e di ottenere la confisca e il sequestro dell'attrezzatura tecnica. Dinanzi al Tribunale, il DEP e il sig. Kouvelas hanno, in principalità, invocato le norme di diritto comunitario e della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
5Ritenendo che la causa sollevi importanti questioni di diritto comunitario, il giudice nazionale ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
« 1)
Se sia conforme al Trattato CEE ed al diritto derivato una legge che autorizzi un unico operatore a detenere il monopolio della televisione nell'intero territorio di uno Stato membro e ad effettuare trasmissioni televisive di ogni tipo.
6Per una più ampia esposizione del contesto normativo e dei fatti relativi alla causa principale, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni scritte depositate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d'udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
7Dalla sentenza di rinvio emerge, in sostanza, che il giudice a quo con la prima questione vuol sapere se il diritto comunitario osti all'esistenza di un monopolio della televisione detenuto da una sola società alla quale lo Stato membro ha concesso a tal fine diritti esclusivi. La seconda, la terza e la quarta questione vertono sul punto se le norme relative alla libera circolazione delle merci, in particolare l'art. 9 e gli artt. 30 e 36 del Trattato, ostino all'esistenza di un siffatto monopolio. Siccome dette questioni riguardano un monopolio di servizi, si deve rilevare che esse vertono non solo sulle norme del Trattato in materia di libera circolazione delle merci, ma anche su quelle relative alla libera prestazioni dei servizi e in particolare sull'art. 59 del Trattato.
8La quinta, sesta, settima e ottava questione vertono sull'interpretazione delle norme di concorrenza applicabili alle imprese. A questo riguardo il giudice nazionale vuol sapere, in primo luogo, se l'art. 3, lett. f), e l'art. 85 del Trattato ostino alla concessione, da parte dello Stato, di diritti esclusivi nel settore della televisione. In secondo luogo, il giudice nazionale si chiede se un'impresa che gode di un diritto esclusivo in materia di televisione su tutto il territorio di uno Stato membro detenga in conseguenza di tale fatto una posizione dominante su una parte sostanziale del mercato ai sensi dell'art. 86 del Trattato e se taluni comportamenti costituiscano abuso di detta posizione dominante. In terzo luogo, il giudice nazionale vuol sapere se l'applicazione delle norme di concorrenza osti allo svolgimento della missione specifica assegnata ad una siffatta impresa.
9La nona e la decima questione vertono sull'esame di una situazione di monopolio nel settore della televisione con riferimento all'art. 2 del Trattato e all'art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
10Si deve ricordare che, nella sentenza 30 aprile 1974, Sacchi, punto 14 della motivazione (causa 155/73, Race. 409 ), la Corte ha dichiarato che ai sensi del Trattato nulla osta a che gli Stati membri, per considerazioni d'interesse pubblico di carattere extraeconomico, sottraggano le trasmissioni radiotelevisive al gioco della concorrenza, attribuendo il diritto esclusivo di effettuare tali trasmissioni ad uno o più enti determinati.
11Tuttavia, dall'art. 90, nn. 1 e 2, del Trattato emerge che il modo con il quale tale monopolio è organizzato o esercitato può ledere le norme del Trattato, specie quelle sulla libera circolazione delle merci, sulla libera prestazione dei servizi e le norme di concorrenza.
12Si deve pertanto risolvere la questione sollevata dal giudice nazionale nel senso che il diritto comunitario non osta all'attribuzione di un monopolio della televisione per considerazioni d'interesse pubblico, di carattere extraeconomico. Tuttavia, le modalità di organizzazione e l'esercizio di un siffatto monopolio non debbono ledere le disposizioni del Trattato in materia di libera circolazione delle merci e dei servizi, come pure le norme di concorrenza.
13In via preliminare, si deve osservare che dalla citata sentenza 30 aprile 1974, Sacchi, emerge che le trasmissioni di messaggi televisivi sono soggette alle norme del Trattato sulla prestazione di servizi e che un monopolio in materia di televisione, essendo un monopolio di prestazione di servizi, non è, in quanto tale, in contrasto con il principio della libera circolazione delle merci.
14Tuttavia, dalla stessa sentenza emerge che gli scambi aventi ad oggetto materiali di ogni genere, riproduzioni sonore, film, strumenti ed altri prodotti usati per la diffusione dei messaggi televisivi sono soggetti alle norme sulla libera circolazione delle merci.
15A questo riguardo, si deve precisare che la concessione ad una sola impresa di diritti esclusivi in materia di trasmissione di messaggi televisivi e l'attribuzione a tal fine del potere esclusivo di importare, di noleggiare o di distribuire materiali e prodotti necessari per la loro diffusione non costituisce, in quanto tale, una misura di effetto equivalente ad un restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del Trattato.
16Sarebbe altrimenti se ne derivasse, direttamente o indirettamente, una discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati a danno di questi ultimi. Spetta al giudice nazionale, l'unico competente a conoscere i fatti, valutare se tale sia il caso che ricorre nella specie.
17Per quanto riguarda l'art. 9 del Trattato, è sufficiente constatare che questo articolo contiene un divieto, tra gli Stati membri, di imporre dazi doganali all'importazione ed all'esportazione e qualsiasi tassa di effetto equivalente. Dato che dagli atti non emerge alcuna indicazione dalla quale risulti che la normativa considerata comporta la riscossione di un'imposta all'importazione o all'esportazione, l'art. 9 non pare conferente ai fini della valutazione del monopolio considerato con riferimento alle norme relative alla libera circolazione delle merci.
18Pertanto, si deve decidere dichiarando che gli articoli del Trattato sulla libera circolazione delle merci non ostano alla concessione ad una sola impresa di diritti esclusivi nel settore delle emissioni di messaggi televisivi e all'attribuzione a tal fine del potere esclusivo di importare, noleggiare o distribuire materiali e prodotti necessari per la diffusione, purché non ne consegua una discriminazione tra prodotti nazionali e prodotti importati a danno di questi ultimi.
19In virtù dell'art. 59 del Trattato, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità dovevano essere soppresse allo scadere del periodo transitorio nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione. Le norme imperative contenute in questa disposizione implicano, in particolare, l'eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti di un prestatore stabilito in uno Stato membro che non sia quello del destinatario della prestazione.
20Orbene, come indicato al punto 12 della presente sentenza, per quanto l'esistenza di un monopolio di prestazioni di servizi non sia, in quanto tale, incompatibile con il diritto comunitario non può escludersi la possibilità che il monopolio sia organizzato in un modo tale da violare le norme relative alla libera prestazione dei servizi. Tale è, in particolare, il caso che ricorre quando il monopolio arriva a porre in essere una discriminazione tra le trasmissioni televisive nazionali e quelle provenienti dagli altri Stati membri, a danno di queste ultime.
21Per quanto riguarda il monopolio dedotto in lite nella causa principale, dal testo dell'art. 2, n. 2, della legge n. 1730/1987, come pure dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato ellenico, emerge che il privilegio esclusivo della ERT comprende sia il diritto di diffondere emissioni proprie (in prosieguo : la « diffusione ») sia il diritto di captare e di ritrasmettere emissioni provenienti da altri Stati membri (in prosieguo: la « ritrasmissione »).
22Come osservato dalla Commissione, il cumulo del monopolio di diffusione e di ritrasmissione in una stessa impresa conferisce a questa la possibilità di trasmettere i propri programmi e, allo stesso tempo, di limitare la ritrasmissione dei programmi di altri Stati membri. Questa possibilità, in assenza di una qualsiasi garanzia per la ritrasmissione dei programmi di altri Stati membri, può indurre l'impresa a favorire i propri programmi a danno dei programmi stranieri. In un sistema siffatto, rischia, pertanto, di essere seriamente compromessa la parità delle opportunità tra la diffusione dei propri programmi e la ritrasmissione dei programmi di altri Stati membri.
23La questione se il cumulo del diritto esclusivo di diffusione e del diritto di ritrasmissione si risolva effettivamente in una discriminazione a danno di emissioni provenienti da altri Stati membri rientra nella valutazione dei fatti per i quali solo il giudice nazionale è competente.
24Si deve poi sottolineare che le norme sulla libera prestazione di servizi ostano ad una normativa nazionale che produce siffatti effetti discriminatori, a meno che tale normativa non rientri nella deroga di cui all'art. 56 del Trattato alla quale l'art. 66 fa rinvio. Dall'art. 56, il quale deve essere interpretato in modo restrittivo, emerge che norme discriminatorie possono essere giustificate da motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
25Orbene, dalle osservazioni formulate dinanzi alla Corte emerge che la normativa considerata aveva come unico obiettivo quello di evitare perturbazioni dovute al ristretto numero di canali disponibili. Un siffatto obiettivo non può tuttavia costituire una giustificazione di questa normativa ai sensi dell'art. 56 del Trattato, dal momento che l'impresa considerata utilizza solo un numero ristretto di canali disponibili.
26Pertanto la questione sollevata dal giudice nazionale deve essere risolta nel senso che l'art. 59 del Trattato osta ad una normativa nazionale che crei un monopolio dei diritti esclusivi di diffusione di emissioni proprie e di ritrasmissione di emissioni provenienti da altri Stati membri, qualora un siffatto monopolio comporti effetti discriminatori a danno delle emissioni provenienti da altri Stati membri, a meno che detta normativa non sia giustificata da uno dei motivi indicati nell'art. 56, al quale l'art. 66 del Trattato fa rinvio.
27Prima di tutto va ricordato che l'art. 3, lett. f), del Trattato enuncia soltanto un obiettivo della Comunità precisato in numerose disposizioni del Trattato sulle norme di concorrenza tra cui, in particolare, gli artt. 85, 86 e 90.
28Per quanto riguarda il comportamento autonomo di un'impresa, questo dev'essere valutato con riferimento alle disposizioni del Trattato valide per le imprese, quali, in particolare, gli artt. 85, 86 e 90, n. 2.
29A proposito dell'art. 85 è sufficiente osservare che, secondo la sua stessa formulazione, esso trova applicazione agli accordi « tra imprese ». Orbene, nella sentenza di rinvio non è contenuta alcuna indicazione circa l'esistenza di un qualsiasi accordo fra imprese. Questa disposizione, pertanto, non deve essere interpretata.
30L'art. 86 del Trattato dichiara incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri, lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante su detto mercato o su una parte sostanziale di esso.
31A questo proposito si deve ricordare che un'impresa che beneficia di un monopolio di legge può essere considerata occupare una posizione dominante ai sensi dell'art. 86 del Trattato (v. sentenza 3 ottobre 1985, CBEM, punto 16 della motivazione, causa 311/84, Race. pag. 3261 ), e che il territorio di uno Stato membro al quale questo monopolio si estende può costituire una parte sostanziale del mercato comune (v. sentenza 9 novembre 1983, Michelin, punto 28 della motivazione, causa 322/81, Racc. 3461 ).
32Se l'art. 86 del Trattato non vieta un monopolio in quanto tale, esso però osta al suo sfruttamento abusivo. A tal fine l'art. 86 elenca, a mo' d'esempio, un certo numero di pratiche abusive.
33A questo proposito occorre precisare che, secondo l'art. 90, n. 2, del Trattato, le imprese incaricate di un servizio d'interesse economico generale sono soggette alle norme di concorrenza finché non sia dimostrato che l'applicazione di queste norme osti all'adempimento della specifica missione loro affidata (v., in particolare, la citata sentenza 30 aprile 1974, Sacchi, punto 15 della motivazione).
34Spetta pertanto al giudice nazionale valutare la compatibilità delle pratiche di una siffatta impresa con l'art. 86 e verificare se dette pratiche, qualora fossero in contrasto con detta disposizione, possano essere giustificate dalle esigenze derivanti dall'adempimento della specifica missione eventualmente affidata all'impresa.
35Per quanto riguarda le misure di Stato, e più precisamente la concessione di diritti esclusivi, si deve sottolineare che se gli artt. 85 e 86 si rivolgono innegabilmente alle imprese, è altrettanto vero che il Trattato obbliga gli Stati membri ad astenersi dall'emanare o dal mantenere in vigore provvedimenti che possono rendere praticamente inefficaci tali norme (v. sentenza 16 novembre 1977, INNO, punti 31 e 32 della motivazione, causa 13/77, Race. pag. 2115 ).
36Ed è in questa prospettiva che l'art. 90, n. 1, vieta agli Stati membri di emanare o mantenere in vigore, nei confronti delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, provvedimenti in contrasto con le norme del Trattato.
37Si deve a questo proposito constatare che l'art. 90, n. 1, del Trattato osta alla concessione, da parte di uno Stato membro, di un diritto esclusivo di ritrasmissione di emissioni televisive ad un'impresa avente un diritto esclusivo di diffusione di emissioni, qualora questi diritti siano idonei a creare una situazione nella quale detta impresa è indotta a violare l'art. 86 del Trattato con una politica delle emissioni discriminatoria in favore dei propri programmi.
38La questione sollevata dal giudice a quo deve pertanto essere risolta nel senso che l'art. 90, n. 1, del Trattato osta alla concessione di un diritto esclusivo di diffusione e di un diritto esclusivo di ritrasmissione di emissioni televisive ad una sola impresa, qualora questi diritti siano idonei a creare una situazione nella quale detta impresa è indotta a violare l'art. 86 con una politica di emissione discriminatoria in favore dei suoi propri programmi, salvo che l'applicazione dell'art. 86 sia di impedimento alla missione particolare ad essa affidata.
39Secondo la costante giurisprudenza della Corte (v. in particolare sentenza 24 gennaio 1991, Alsthom, causa C-339/89, Race. pag. I-107 ), l'art. 2 del Trattato, menzionato nella nona e decima questione pregiudiziale, descrive la missione della Comunità economica europea. Gli obiettivi enunciati da questa disposizione riguardano l'esistenza e il funzionamento della Comunità la cui realizzazione deve essere il risultato dell'instaurazione del mercato comune e del graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri.
40La questione sollevata dal giudice nazionale deve essere pertanto risolta nel senso che l'art. 2 non può fornire criteri per valutare la conformità del monopolio televisivo nazionale con il diritto comunitario.
41Per quanto riguarda l'art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, menzionato nella nona e decima questione, si deve ricordare, in via preliminare, che secondo la costante giurisprudenza i diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto, dei quali la Corte garantisce l'osservanza. A tal fine la Corte si ispira alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e alle indicazioni fornite dai trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell'uomo a cui gli Stati membri hanno cooperato ed aderito (v., in particolare, sentenza 14 maggio 1974, Nold, punto 13 della motivazione, causa 4/73, Race. pag. 491 ). La Convenzione europea dei diritti dell'uomo riveste, a questo proposito, un particolare significato (v., in particolare, sentenza 15 maggio 1986, Johnston, punto 18 della motivazione, causa 222/84, Race. pag. 1651 ). Ne consegue che, come affermato dalla Corte nella sentenza 13 luglio 1989, Wachauf, punto 19 della motivazione (causa 5/88, Race. 2609 ), nella Comunità non possono essere consentite misure incompatibili con il rispetto dei diritti dell'uomo in tal modo riconosciuti e garantiti.
42In base alla sua giurisprudenza (v. sentenze 11 luglio 1985, Cinéthèque, punto 26 della motivazione, cause riunite 60/84 e 61/84, Race. pag. 2605 , e 30 settembre 1987, Demirel, punto 28 della motivazione, causa 12/86, Racc. pag. 3719 ), la Corte non può sindacare la compatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo di una normativa nazionale che non rientra nell'ambito del diritto comunitario. Per contro, allorché una siffatta normativa rientra nel settore di applicazione del diritto comunitario, la Corte, adita in via pregiudiziale, deve fornire tutti gli elementi d'interpretazione necessari alla valutazione, da parte del giudice nazionale, della conformità di detta normativa con i diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto, tali quali risultano, in particolare, dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
43In particolare, quando uno Stato membro invoca il combinato disposto degli artt. 56 e 66 per giustificare una normativa idonea a frapporre ostacolo all'esercizio della libera prestazione dei servizi, questa giustificazione, prevista dal diritto comunitario, deve essere interpretata alla luce dei principi generali del diritto e, in particolare, dei diritti fondamentali. In tal modo, la normativa nazionale considerata potrà fruire delle eccezioni previste dal combinato disposto degli artt. 56 e 66 solo se è conforme ai diritti fondamentali di cui la Corte garantisce il rispetto.
44Ne consegue che, in un siffatto caso, è compito del giudice nazionale e, eventualmente, della Corte valutare l'applicazione di dette disposizioni, con riguardo a tutte le norme di diritto comunitario, ivi compresa la libertà di espressione, sancita dall'art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, in quanto principio generale del diritto di cui la Corte garantisce il rispetto.
45Si deve pertanto risolvere la questione sollevata dal giudice nazionale nel senso che le limitazioni apportate al potere degli Stati membri di applicare le disposizioni di cui agli artt. 56 e 66 del Trattato per motivi d'ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica devono essere valutate alla luce del principio generale della libertà di espressione, sancito dall'art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
46Le spese sostenute dal governo francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Monomeles Protodikeio di Salonicco con sentenza 11 aprile 1989, dichiara:
Due
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Kapteyn
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 18 giugno 1991.
Il cancelliere
J.-G. Giraud
Il presidente
O. Due
(*1) Língua processuale: il greco.
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